湖南省自然资源厅解读《湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案》　

一、政策背景

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间实行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

2015年4月，党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。

2015年9月，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确我国将以不动产登记为基础，建立自然资源统一确权登记制度，推进确权法治化。

2016年12月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，要切实加强与自然资源统一确权登记制度等相关改革的衔接协调。

2016年12月，原国土资源部会同中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、林业局等部门，联合下发了《关于印发<自然资源统一确权登记办法(试行)>的通知》(国土资发〔2016〕192号)，在全国12个省份开展自然资源统一确权登记试点，我省也是试点省份之一。

2019年4月，党中央、国务院印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求加快自然资源统一确权登记，在总结自然资源统一确权登记试点经验，完善确权登记办法和规则的基础上，推动确权登记法治化，重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。建立健全登记信息管理基础平台，提升公共服务能力和水平。

2019年7月，《自然资源部 财政部 生态环境部 水利部 国家林业和草原局关于印发<自然资源统一确权登记暂行办法>的通知》(自然资发〔2019〕116号)(以下简称《暂行办法》)印发，该文件的附件《自然资源统一确权登记工作方案》(以下简称《工作方案》)就全面铺开、分阶段推进全国自然资源统一确权登记工作做出了具体安排。按照该文件的要求，省自然资源厅组织编制了《湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案》(以下简称“湖南方案”)。

二、工作目标

一是明确自然资源的产权主体;二是对登记的自然资源和自然生态空间划分四条边界：全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源之间的边界。

三、 工作任务

《暂行办法》和《工作方案》在总结全国试点经验的基础上，对全国全面开展自然资源统一确权登记工作目标、主要任务、时间安排、保障措施等作了具体规定，要求各省参照自然资源部开展确权登记的流程和方法，组织开展辖区内的确权登记工作。《湖南方案》在此框架下，对我省自然资源确权登记工作做了具体安排：

1.登记内容。自然资源确权登记是对自然资源的所有权和全部自然生态空间进行登记，所有权分为全民所有(国家所有)和集体所有，国家所有权的行使方式分为两种：中央政府直接行使、委托地方政府或相关部门代理行使。目前，全民所有自然资源资产中央政府行使所有权和委托地方政府代理行使所有权的资源清单(以下简称“资源清单”)尚未出台，相关改革试点正在进行中。“自然资源登记单元”是自然资源确权登记的基本单位。

2.登记主体和登记管辖。《暂行办法》规定自然资源确权登记由自然资源主管部门(登记机构)以分级和属地相结合的方式进行登记管辖，自然资源部负责中央政府直接行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记，各省负责组织开展由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作。

《湖南方案》明确省、市县自然资源主管部门是自然资源确权登记的登记机构，负责办理中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作，由于 “资源清单”尚未出台，因此，《工作方案》和《湖南方案》均无法对国家、省、市县分别承担确权登记的具体管辖对象进行明确，只能以原则性语言加以描述，工作任务也可根据将来正式发布的资源清单进行调整。

3.工作任务。在《暂行办法》和《工作方案》的框架下，《湖南方案》将我省自然资源确权登记任务细化为七个内容：

一是配合自然资源部的相关工作。自然资源部作为国家级登记机构，在湖南境内开展由中央政府直接行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记，省、市县各级各部门按照要求予以配合;

二是开展自然保护区、自然公园等其他自然保护地的确权登记工作。2019年中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确，自然保护地分为三类：国家公园、自然保护区、自然公园。其中，自然公园包括各类森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等。2017年9月中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使”、“条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。”因此，《工作方案》中未要求省级政府对国家公园开展确权登记，《湖南方案》也未将国家公园纳入我省工作。

三是开展江河湖泊等水流自然资源确权登记。

四是开展湿地、草原自然资源确权登记。

五是开展探明储量的矿产资源确权登记。由于不同种类、不同规模的矿产资源储量是分级评审，因此，各级登记机构的登记管辖范围也与之相对应。

六是开展森林自然资源确权登记。林地所有权、森林林木所有权已经纳入不动产登记的范畴，《暂行办法》规定已经纳入不动产登记的，不再重复登记。《工作方案》中要求对尚未颁发权属证书的森林资源开展确权登记，我省此种情况非常少，分级登记已无现实必要性。另外，对于已经登记发证的国有森林资源，要做好林权权属证书与自然资源确权登记的衔接，对所有权行使主体探索进行补充登记，而林权登记是按照属地登记的原则开展的，因此，符合登记条件的森林资源全部由所在地进行确权登记，而不再采取分级登记模式。

七是开展自然资源登记信息的管理与应用。要对登记信息及时更新，确保真实有效，并实现自然资源登记信息与相关部门的共享，服务于全省经济社会发展。

四、 时间安排

1.关于工作任务。自然资源确权登记的类型分为四种：首次登记、变更登记、更正登记、注销登记。《工作方案》规定从2019年到2023年，基本完成自然资源确权登记，2023年后通过补充完善的方式实现全覆盖。这个时间安排实质上是实现首次登记的全覆盖，而变更登记、更正登记、注销登记则是日常性工作，无时间段的要求。鉴于我省方案2020年才正式印发，因此，我省自然资源确权登记的起始时间为2020年，其余时间安排与《工作方案》保持一致，并进一步明确该时间安排是针对“首次登记”。

2.关于“全面实施阶段”。由于“资源清单”尚未出台，确权登记“分级管辖”中各级登记机构的具体工作任务就无法具体化，因此，需要在上级的统筹下，各级登记机构每年制定具体工作计划，并采用了自然资源部要求的表述，即：“市县级登记的自然生态空间和自然资源，市县级登记机构可先行开展权籍调查等登簿前的相关工作，待清单正式出台后，再由具有登记管辖权的登记机构进行登簿。”

五、 保障措施

1.关于组织领导。《工作方案》明确“自然资源部和省级人民政府是组织实施自然资源确权登记工作的责任主体”。自然资源确权登记涉及到各级政府代理行使国家所有权，将来还与自然资源资产收益的分配、离任审计等工作密切相关，且工作的开展涉及多个部门，需要由各级政府做为责任主体统筹、督促开展工作。

2.关于责任分工。自然资源确权登记是一项系统性工作，纵向上各级人民政府，横向上自然资源部门和相关部门都要参与其中，才能把工作做好。

3.关于资金保障。《工作方案》明确：自然资源确权登记和权籍调查，根据财政事权和支出责任划分，分别由中央财政和地方财政承担支出责任。

4.关于宣传培训。自然资源确权登记涉及到国家、集体的切身利益，需要发动全民参与，且需要打造一支专业化的登记队伍。