《条例》释义·总则（下）
【编者按】本期为《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）释义连载之三，至此第一章总则的释义已经完成，下一期将刊发第二章不动产登记簿的释义内容。
第六条【不动产登记机构】
国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。
县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。
释义
本条主要规定的是不动产登记机构的设置。一 、登记机构是政府部门，不再是人民政府登记机构必须明确，因为这涉及谁登记谁负责的问题，也就是当登记发生错误被诉讼时谁是被告的问题。以前土地登记错了，市县人民政府是被告，但是房屋登记错了，则是由住建部门作为被告。这就是由于登记主体不同所造成的。目前社会公众一般只是关心由哪个部门负责登记的问题，没有意识到政府登记和部门登记之间的区别。目前我国的不动产登记主体主要包括三种形式：一是法律规定由人民政府登记；二是法律规定直接由部门登记；三是同一法律中既规定了政府登记，又规定了部门登记。
从我国改革的具体情况来看，《条例》规定由作为政府部门的不动产登记机构全面承担不动产统一登记的职责较为适宜，理由如下。
一是部门登记符合中央关于不动产登记职能整合的相关要求。《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出“整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责……分别由一个部门承担。”《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》也肯定了“由国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作”。从中央的要求来看，一直强调政府部门在不动产登记中的作用。
二是部门登记符合减少审批环节，提高行政效能的改革精神。党的十八大提出，要简政放权、深化行政审批制度改革，行政体制改革要提高政府行政效率和效能。从地方建设用地使用权登记的审查实践来看，首先由经办人提出审查意见，同时还需要审查科室负责人的初审意见，然后是分管领导的审核意见，之后报政府批准同意，最后办理登记。实际审查工作均由国土部门实际承担，政府只是加盖印章，并不从事具体的审查业务。有的甚至专门将刻有“土地登记专用章”的印章交由国土局保管，由国土局负责代政府盖章，政府审查完全流于形式。因此，本着减少不必要的审批环节、提高行政效能的原则，由部门登记更加适当。
三是部门登记符合责权统一的行政原则。实践中，不动产统一登记的实际审查职责都由部门完成，但是却以政府的名义对外作出具体行政行为。发生矛盾纠纷时，被诉的主体是政府，使得登记具体审查主体和责任的承担主体之间发生了分离，不利于登记机关依法履行职责。因此，由部门进行登记，更加符合权责一致原则的要求，有利于对登记行为形成监督，提高登记工作的质量。
四是部门登记符合地方改革的实践。从房地产统一登记的地方实践来看，登记机关普遍为政府部门。例如， 《 重庆市土地房屋权属登记条例》第六条、《 上海市房地产登记条例 》第五条、《 深圳市房地产登记若干规定（试行） 》第三条、《 珠海市房地产登记条例 》第三条等都将房地产登记机构规定为政府部门。
五是部门登记符合域外相关做法。从域外不动产登记的设立机关来看，均由法院或者政府的组成部门进行登记。以中国台湾地区 《 土地登记规则 》 为例，土地登记的职责也是由土地所在地之直辖市、县（市）的地政机关办理。地政机关是不动产登记机关，并不是市县政府进行登记。
二 、不同层面不动产登记机构的设置
（一）国家层面不动产登记机构的设置。本条第一款确认了国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作，这是《 条例 》对国务院机构改革成果的确认，是对《 关于整合不动产登记职责的通知 》的具体贯彻，这有利于提高政府行政效能，有利于减少部门职责交叉和分散。从管理实践来看，由国土资源管理部门负责全国不动产统一登记工作也具有一定合理性。关于这一点，由于《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》已经作出了明确的规定，条例起草过程中不存在争议。
（二）地方层面不动产登记机构的设置。地方的不动产登记工作，究竟由国土资源主管部门负责还是由其他部门负责，一直是立法过程中的争议焦点。因为《 中央编办关于整合不动产登记职责的通知 》（以下简称《通知》）的发文对象只是国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局，规范调整的也只是这5个部门的职责，至于地方机构如何设置，《 通知 》没有作出规定。因而有部门提出应当尊重地方事权，尊重地方工作实际，由地方自己决定如何设置不动产登记机构，因此《 条例 》没有明确规定地方的不动产登记机构设置在哪个部门，只是概括地规定县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。
不管地方的不动产登记机构设置在哪个部门，都应当坚持以下两点：
一是机构必须统一，必须由一个部门负责。实践中，有的观点认为地方只要设立统一的窗口即可，不需要机构统一，只需要统一受理当事人申请、统一对外发证，至于登记工作还是由各个部门各自办理。这种观点坚持的是继续分散登记做法，不是统一登记，极容易出现各个部门相互推诿的现象，分散登记的弊端无法避免，无法实现《 国务院机构改革和职能转变方案 》所提出的“ 减少部门职责交叉和分散 ”的目标，与中央所提出的“ 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记 ”是背道而驰的，应当坚决反对。
二是应当接受上级人民政府对不动产登记主管部门的指导、监督，最后到国家层面，应当是接受国土资源部统一的指导监督，不得接受其他不动产行政主管部门的指导监督。因为按照《 通知 》精神，其他部门最多只是协同指导相应的不动产登记工作，否则就容易政出多门，又回到原来分散登记的老路。
第七条【登记管辖】
不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。
跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。
国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。
释义
本条主要规定的是不动产登记的管辖。
一、属地登记原则
所谓属地登记原则就是不动产登记应当由不动产所在地的登记机构办理，即《物权法》第十条所规定的“ 不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理 ”。属地登记是不动产登记的基本原则，是由不动产的不能移动的本质属性所决定的。不论是土地，还是房屋以及其他不动产都应该实行属地登记原则。因此本条第一款明确规定“ 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理 ”。
与属地登记相对应的是分级登记，即按照不动产权利人的级别、身份的不同而由不同级别的登记机构进行登记。实践中完全实行分级登记的只有海域使用权。海域使用权按照批准项目用海的人民政府级别的不同，由国家海洋主管部门和地方人民政府进行登记造册。除此以外，其他不动产登记基本实行属地登记原则，即原则上由不动产所在地的县级人民政府或人民政府主管部门进行登记。例如，《 土地登记办法 》第三条第一款明确规定：“土地登记实行属地登记原则。”《 房屋登记办法 》第四条第一款规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。”但也存在特殊情况下的分级登记，主要是因为法律法规作出了例外规定，主要指中央国家机关用地和国务院确定的重点林区。例如，《 土地管理法实施条例 》第五条规定：“中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”《 森林法实施条例 》第四条第一项规定：“使用国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”
之所以《 条例 》不实行分级登记，主要原因是分级登记存在以下弊端：一是从登记本身来说，分级登记严重破坏了不动产登记的完整性，容易导致重登和漏登。同一登记区域内存在两个或以上的登记机构，登记的相关资料由不同的登记机构保管，即使各个登记机构都恪尽职守，也难以避免重登或者漏登情况的发生。二是从行政机关的角度来说，牺牲了行政效率，浪费了国家行政资源。同一登记区域内设置不同级别的登记机构负责登记事项，人为地增加了成本，增加了财政支出。不同级别的登记机构之间容易发生业务交叉和冲突，产生不必要的矛盾。三是从行政相对人（登记申请人和登记资料查询人等）的角度来说，增加了其不便，也增加了其经济负担。由于资料由不同级别的登记机构分别管理，无法以土地权利人为单位进行归户，也不便于登记资料的查询，不利于维护交易安全。
《 条例 》规定不动产属地登记原则，主要有以下原因：一是属地登记是由不动产的本质属性，即不动产位置的固定性或不动产位置的不可移动性所决定的；二是属地登记原则是国际通行做法；三是为了促进统一登记，必须属地登记。如前所述，属地登记是不动产的本质属性的要求，是国际通行做法。要实行不动产的统一登记，必须首先实现不动产的属地登记。
二、跨县级行政区域的不动产登记
《条例》规定不动产登记按照县域为单位实行属地管辖原则，但是现实中可能存在有些不动产单元是跨行政区划的，不仅有跨县级行政区还可能是跨地级甚至省级行政区的，这时候就会产生由哪个地方的登记机构进行管辖的问题，也就是我们说的管辖权冲突。
为了避免多重管辖和遗漏管辖，《 条例 》规定由所跨县级行政区的主管部门先行协商管辖，协商不成的由他们共同的上级登记主管部门指定管辖。但是无论是协商管辖还是共同上级的指定管辖都要注意《条例》所规定的便民原则。此处的指定管辖由共同的上级主管部门指定管辖，体现了上级主管部门的指导和监督职权。
同时，还需要注意的是，本条说的是县级行政区管辖争议的共同上级，因此，指定管辖的部门不一定是县级部门的上一级。比如，跨地市级行政区的不动产虽然也是跨县级行政区的，指定管辖应由两个地级市的上一级指定，一般是省级登记主管部门；如果恰好这两个地级市又是跨省的，那么就应由国务院国土资源部来指定管辖。
三、属地登记原则的例外
不动产登记应当遵循属地登记原则，但也会存在一些例外情况。按照中编办 《 关于整合不动产登记职责的通知 》的要求，“ 国土资源部会同林业局负责国务院确定的重点国有林区森林、林木、林地的登记发证；会同海洋局负责国务院批准项目用海、用岛的海域使用权和无居民海岛使用权的登记发证等 ” 。
同时， 《土地管理法 》第十一条第二款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”
为此，本条第三款规定：“ 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。”
四、直辖市、设区的市可以确定本级不动产登记机构，统一办理所属各区的不动产登记
按照《土地管理法实施条例》第四条第三款的规定，“设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记”，但是对国有土地没有作明确规定。
市辖区是否有权进行登记发证，一直存在争议，实践中也存在不同的做法。以土地登记为例，有的城市将所辖区范围内的所有土地全部规定由市进行登记发证，区不登记发证；有的城市是将所辖近城区范围内土地规定由市进行登记发证，而将远郊区的土地规定由区登记发证；有的城市是市不登记发证，全由区进行登记发证。
本次《 条例 》考虑到实践中的情况，明确规定“ 直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记 ”。如此规定并不违反属地登记原则。属地登记原则的最基本特征是一个登记区域只能有一个登记机构，不能有多个登记机构，并不是绝对的只能以县级行政区为单位进行登记发证。
【执笔：国土资源部不动产登记中心蔡卫华、蓝天宇】