把制度配套作为贯彻《政府信息公开条例》的坚实保障

新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）自2019年5月15日起施行，这是我国推进行政法治征程中具有里程碑意义的大事。如何加强《条例》的制度配套建设，增强制度执行力，从而把《条例》制度优势转化为治理效能，更好满足人民群众生产生活需要，是行政机关面临的一项重要任务。

一、加强《条例》制度配套的核心要义

这次《条例》修订是《政府信息公开条例》施行11年后首次修订，江苏省参与了《条例》修订的部分基础论证工作，我们感到，新修订的《条例》具有鲜明时代特色和现代法治特征，主要表现在以下几个方面：

体现新时代要求。在中国特色社会主义进入新时代之际，新《条例》应时而生，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，重新安排政府信息公开制度，翻新篇，开新路，为保障社会公众知情权、参与权、表达权、监督权，更好满足人民群众对美好生活的向往提供了制度保障。

紧扣实践之问。总结梳理条例施行11年来的经验和教训，直面实践中存在的问题，对“坚持和巩固什么，完善和发展什么”作出明确回答。比如，修正“信息公开制度是又一维权渠道”的偏差，回归建设法治政府的本源；对反映突出的滥用申请行为进行规制等。特别是将很多行之有效的实际经验做法上升为法律规定，制度设计更加具有操作性、实效性。

统筹世界经验和中国特色两个视野。深入考察世界范围信息公开法的发展趋势和规律，参考80余个国家地区的立法经验，以此确立我国信息公开制度的主体框架、基本规则和程序环节等，塑造“国际姿态”。同时，坚持以我为主，在工作体系设置、主动公开制度运用、豁免条款设定等方面，充分考虑现实国情，制定具有中国特色的制度方案。

凸显现代立法理念。针对行政机关各自引用“政府信息”概念拒绝公开信息，从而引发大量纠纷的问题，新《条例》跳出这一思路，划定不予公开范围，增强了制度的可操作性；针对行政机关以“谁制作、谁公开”为由拒绝公开，新《条例》做出“谁收到申请、谁负责公开”创新性规定，从制度上消除政府部门互相推诿、申请人多头跑路的弊端，展现了科学立法、客观立法、人本立法的新理念。

新《条例》颁布施行，构建起适应新时代要求的中国特色政府信息公开制度。而光有好制度是不够的，还要加强制度配套，健全内部工作制度，丰富程序规范，增强制度的权威性和执行力，让《条例》释放应有的制度力量。根据新《条例》规定，《条例》制度配套的核心要义有以下几条。

第一，确定负有法定公开义务的行政机关。在庞大的政府机关体系内，是不是所有的政府机关都要承担信息公开法定义务？这次新《条例》进一步明确了作为信息公开义务主体的行政机关的含义，强调行政性、独立性和外部性。政府信息公开工作机构应当根据这三条标准，抓紧划定本级政府负有法定公开义务的行政机关范围，夯实政府信息公开工作基础。

第二，深化细化主动公开制度。新《条例》规定了行政机关应当主动公开的15类共性的、基础性的信息。根据规定，除了公布统一适用的共性主动公开内容外，还要公开“法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息”，政府信息公开工作机构应加快政府信息公开指南和目录制定工作，统一把握主动公开范围、进度和格式等，最大限度规范行政机关的主动公开行为。

第三，制定统一的依申请公开办理规范。新《条例》作为一部行政法规，应当全国统一使用。特别是其中的依申请公开制度逻辑清晰、层次分明，规定具体明确，为行政机关执行《条例》提供了法律依据。因此，不宜再制定本地区本部门的依申请公开配套规定，这样将可能导致内容与《条例》高度雷同，或者可能存在与《条例》不同的内容，从而违反上位法。对政府信息公开工作机构而言，制度配套的着力点，应放在《条例》第四十五条规定的“政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档”等内部工作制度上，以全链条的对内管理规范，支撑《条例》良性实施。有条件的地区可以探索依申请公开答复规范，进一步增强制度落地效果。

二、江苏推进制度配套的探索实践

近年来，江苏省认真贯彻执行《政府信息公开条例》，大力推动主动公开，依法依规办理依申请公开，不断满足企业群众对政务信息的需求，取得了扎实成效。特别是在新《条例》的论证修订过程中，紧紧依靠国务院办公厅信息公开办的指导，解放思想，主动作为，以贯彻落实新《条例》为主线，加强制度配套，完善程序规范，形成了“中心两翼型”的制度建设新格局。

“一中心”是以“便民指南”为中心，为群众提供透明便利信息服务。主要有三个迭代升级过程：第一步，制定《申请获取政府信息10项指引》。2018年1月，我们针对群众对依申请公开具体办理不够了解的突出问题，会同13个市和45个省级部门，在全国首家制定了《申请获取政府信息10项指引》，向社会公布。10项指引从引导群众如何申请、告知行政机关如何办理、如何多渠道获取信息等方面作出细致解答，大大方便了申请人。第二步，制作《江苏省政府信息公开须知》。2019年5月新《条例》颁布施行后，我们迅速对照《条例》规定的新变化，对原10项指引进行调整优化，制作发布了《江苏省政府信息公开须知》，从具体如何申请政府信息公开、提交申请时应注意哪些事项、合法权益受到侵犯时寻找哪些途径等八个方面指引和告知，打造“便民指南”升级版。第三步，编制《江苏省政府办公厅政府信息公开指南》。2019年10月，按照《条例》最新规定和国办信息公开办格式要求，整合集成《10项指引》和《信息公开须知》有关内容，编制发布新《江苏省政府信息公开指南》，从本机关持有信息情况、对外发布信息情况、依申请公开事项以及信息公开工作机构情况等四个方面做出指引和承诺，便民导向更加鲜明，指南内容更加简明，提高了信息公开权威性公信力和透明度。

“两翼”是以“程序规范”和“实体规范”为支撑，保障信息公开制度有序有效落地。在程序规范上，江苏省全面梳理行政机关依申请公开办理流程，制定出台了《关于规范政府信息依申请公开办理程序的意见》，共明确申请接收、登记、补正、拟办、征求第三方意见、审核、做出答复、送达、存档9个环节，对每个办理环节进行程序性规范，确保申请人和行政机关有章可循，依申请公开有序运转。在实体规范上，正在会同有关方面抓紧编制《政府信息公开申请答复要点》，拟通过“补不补”、“该不该”、“有没有”、“给不给”、“当不当”5个步骤，对行政机关实体审查程序统一规范。为了增强实体办理的针对性、可操作性，我省还计划制定程序处理文书和实体处理文书答复模板，供各市县和省有关部门参照使用，进一步提升全省依申请公开办理质量。

通过制度配套和程序规范建设，江苏省进一步织密了信息公开制度之网，初步建立起以新《条例》为统领、“中心两翼”规范为保障的制度体系。从实施情况看，效果是好的。行政机关依申请办理日益规范，复议诉讼案件纠错率明显下降。2019年上半年，全省涉及行政复议诉讼的信息公开案件1455件，纠错86件，复议诉讼案件数量和纠错量同比下降约30%。“便民指南”作用发挥明显，《政府信息公开申请须知》在省政府门户网站和微博江苏的访问量突破400万次，新《政府信息公开指南》在省政府网站访问量达52万人次，且目前仍以每天800-1000人次的访问量稳定增长。更重要的是，我们强化人本便民导向的制度配套建设，得到了司法机关、复议机关的大力认同，构建起各方协同努力、共同实现《条例》制度初心的良好氛围生态，展现出政府信息公开制度的独特优势和蓬勃生机。

三、持续深化制度配套的下步安排

党的十九届四中全会强调，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，坚定了我们加强政府信息公开治理的方向和信心。作为省级政府信息公开工作机构，我们将以贯彻执行新《条例》为核心，在持续深化制度配套上下更大功夫，释放政府信息公开制度的暖人光芒。

探索建立政务信息全生命周期规范管理制度。政务信息是政务活动的客观记载，是弥足珍贵的“矿藏”。目前，行政机关普遍存在政务信息底数不清、体系不完善问题，下一步，我们将按照全国政府信息公开工作主管部门要求，加强政务信息特别是核心信息、关键信息的日常管理，尽快建立完善政务信息制作、获取、保存、处理等方面制度，实行全链条、全生命周期规范管理。

制定“政策简明问答”制作发布导则。从去年起，我省推出近20期“政策简明问答”，从党委政府政策文件中提炼“干货”，通过问答式、场景式宣传解读政策，受到企业群众欢迎。我们将总结有关经验做法，制定政策简明问答规范，以制度性安排加以推动，扩大政策知晓度与传播力，助力“放管服”改革。

深化拓展政府信息依申请公开办理规范。江苏依申请公开总体情况是好的，但新《条例》实施后，一些行政机关人员存在认识不全面、新旧思想“打架”现象，有的还存在等待观望思想。针对这个问题，我们将充分征求有关方面意见，尽快制定出台政府信息依申请公开答复规范，统一行政机关答复行为。推行行政机关协商办理制度，减少群众申请次数，方便申请人获取政府信息。

探索建立政务公开信息化促进机制。为了以信息化促进规范化、程序化、标准化，我们将对现有“江苏省依申请公开政府信息网上管理系统”进行优化升级，探索建设全省统一联动、分层负责、协同办理、智慧服务的“江苏省政府信息公开平台”，再造平台办理流程规范，保障行政机关按程序“操作”，使政府信息公开工作有序在线办理、数据交互共享、监督便捷高效，提升政府信息公开的质量和水平。（作者：张旻，江苏省政府办公厅政务公开办公室主任）